A RESERVA DE CONTINGÊNCIA[IBDAM1] 

 

 

 

Heraldo da Costa Reis

Prof. IBAM / UFRJ

 

A Reserva de Contingência, institucionalizada pelo Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 e modificada pelo Decreto-Lei Nº 900, de 29 de setembro de 1969, tinha como fim exclusivo aportar recursos para suplementar as despesas de pessoal no âmbito do Governo Federal. Posteriormente, pela Portaria Ministerial Nº 09 - MINIPLAN - , de 28 de janeiro de 1974, Estados e Municípios foram autorizados a, mediante lei própria, incluírem nos seus respectivos orçamentos, a Reserva de Contingência para aquela finalidade.

 

O Decreto-Lei Nº 1763, de 16 de janeiro de 1980, entretanto, ampliou a função da Reserva de Contingência, ou seja, autorizou que ela servisse de fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, e, também, que os orçamentos das entidades de Direito Público Interno, a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal e suas respectivas autarquias, alocassem dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, para aquela nova finalidade.

 

A Reserva de Contingência constituía-se na época de uma parcela do superávit corrente apurado no confronto entre as Receitas Correntes e as Despesas Correntes, sobre o qual era aplicado um percentual estabelecido pela própria administração da entidade governamental.

 

Atualmente, de acordo com o artigo 5º, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o projeto de Lei de Orçamento Anual (LOA) conterá a Reserva de Contingência cuja forma de utilização e montante, calculados com base na Receita Corrente Líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e destinados, em princípio, ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

 

Esclareça-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal deixou a decisão sobre o percentual a ser aplicado sobre a Receita Corrente Líquida para a formação do seu montante a cargo da administração da entidade, que deverá ter o cuidado de não superdimensioná-lo e utilizá-lo sempre como um valor restrito à sua finalidade.

 

Muitas são as versões sobre a sua destinação, o que vem causando muita confusão ao seu entendimento. Afirmações de que não podem ser utilizadas para suplementar ou atender a créditos especiais são ouvidas ou lidas a todo instante. Evidentemente, são afirmações apressadas, sem o apoio de um estudo ou análise mais aprofundada sobre os fatos que envolvem a sua utilização efetiva.

 

Em um Manual Básico sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e especificamente sobre a Reserva de Contingência de certo órgão do controle externo, encontra-se o seguinte conteúdo sobre o assunto:

 

A Lei orçamentária anual conterá então uma Reserva de Contingência, conforme o disposto no art. 5º, III, b, da LRF, com o objetivo único e exclusivo de atender pagamentos inesperados, contingentes, que não puderam ser previstos durante a programação do orçamento. Esta Reserva não poderá ser anulada para suplementar dotações previstas no orçamento anual ou para fazer face à abertura de créditos especiais.

 

A Portaria Interministerial Nº 163, de 4 de maio de 2001, no seu artigo 8º, é clara neste ponto, pondo uma pá de cal nesta discussão inútil, tal como se vê a seguir transcrito:

 

Art. 8º - A dotação global denominada Reserva de Contingência, permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5º, inciso iii, da Lei Complementar Nº 101, de 2000, sob coordenação de órgão responsável pela sua destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código 99.999.9999. XXXX.XXXX, no que se refere às classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o X representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento.

 

Observe o leitor que o mencionado dispositivo utiliza a expressão créditos adicionais, no plural, sem portanto se referir especificamente a este ou àquele, mas a todos os créditos adicionais.

 

Desta forma, a Reserva de Contingência é fonte de recursos para a abertura de créditos suplementares especiais e extraordinários, conquanto para estes a legislação pertinente não exija a existência de tais recursos em razão da excepcionalidade da situação.

 

Outra observação: com o emprego, no plural, da expressão créditos adicionais, fica claro que, além de não especificar a espécie de crédito adicional, toda e qualquer despesa ou obrigação a ser cumprida através do orçamento poderá utilizar a Reserva de Contingência como fonte de recurso para a suplementação ou abertura de crédito especial, desde que as respectivas dotações não sejam suficientes para o atendimento ou que não tenham sido autorizadas e, conseqüentemente, incluídas no orçamento.

 

O importante, agora, é saber o que significam passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos constantes na parte final do caput do mencionado Art. 5º da LRF, que serão atendidos pela Reserva de Contingência, que é, na verdade, apenas uma espécie de provisão orçamentária.

 

Estas obrigações inesperadas ou imprevistas só poderão ser atendidas mediante a autorização e abertura de crédito especial, já que não o foram no orçamento anual, em virtude de razões circunstanciais ou até mesmo por fatores desconhecidos. São imprevistos, porque deixaram de ser previstos por essas razões. É diferente da imprevisibilidade, cujos motivos fogem ou são alheios à vontade do ser humano. Neste caso, não seria especial e sim extraordinária a natureza do crédito adicional a ser autorizado e aberto inicialmente por Decreto do Poder Executivo e, posteriormente, ratificado pelo Poder Legislativo.

 

São exemplos de passivos contingentes, também conhecidos como superveniências passivas, riscos financeiros já existentes decorrentes de ações judiciais trabalhistas, cíveis, previdenciárias, indenizações por desapropriações e outros que poderão causar perdas ou danos ao patrimônio da entidade, bem como comprometer a execução de ações planejadas para serem executadas no período em que as ocorrências se efetivaram.

 

Em realidade, a Reserva de Contingência é uma dotação alocada no orçamento, ainda que não se trate, em princípio, de uma despesa, posto que não tem tratamento de despesa e nem poderia ter, já que existe uma restrição relacionada com a sua destinação, ou seja, ela está destinada a atender àquelas obrigações imprevistas ou riscos que podem estar ou já estão influenciando a execução de uma ação qualquer que o governo tenha planejado para o período.

 

E, observe o leitor: dependendo da época e da natureza da obrigação, o crédito será aberto em favor de alguma despesa Corrente ou de Capital, quando se referir ao exercício em que ocorre o fato, ou para Despesas de Exercícios Anteriores, Correntes ou de Capital, quando o fato se referir a exercícios já encerrados ou anteriores, na forma do art. 37, da Lei Nº 4.320 de 17 de março de 1964. Se, porventura, esse crédito é de valor insuficiente para o atendimento da obrigação, é necessária a sua suplementação para que se processe o seu empenhamento e, conseqüentemente, o seu pagamento, desde que observadas as regras da legislação pertinente.

 

Entretanto, a fim de que as contingências passivas sejam atendidas sem solução de continuidade, conquanto o recurso tenha sido alocado no orçamento como afirmado, faz-se necessário a garantia dos pagamentos com recursos financeiros aprovisionados e vinculados a essas obrigações. Evidentemente, está-se mencionando aqui a constituição de um Fundo Especial Contingencial, na forma do art. 71 da Lei 4.320/64, cuja definição é servir de lastro financeiro para assegurar os pagamentos desses passivos contingenciais.

 

Esclareça-se que motiva a constituição do Fundo Especial Contingencial, ou Caixa Especial, o fato de não bastar que se aloque no orçamento os recursos como Reserva de Contingência. É preciso que se entenda que há uma diferença bem grande entre os conceitos: recursos orçamentários e recursos financeiros.

 

O Fundo Especial Contingencial assume o papel de recurso financeiro e de garantidor dos pagamentos a serem efetuados, desde que as despesas sejam empenhadas e processadas, as quais vão se agregar àquelas já reconhecidas como tais e prontas para os respectivos pagamentos que, quando não efetivados no período, ensejarão as inscrições das obrigações não pagas no período em que surgiram como Restos a Pagar do Exercício. Isto significa que a administração da entidade governamental deverá especificar uma receita qualquer do seu elenco, excluída aquela oriunda dos impostos de sua competência e aquela que já esteja comprometida com outro fundo especial para poder formar a sua disponibilidade.

 

Aspecto da maior importância é a satisfação da administração em dar à população as razões que determinaram inexecuções de ações planejadas, dentre as quais citam-se os fatos contingenciais que devem ser relatados não apenas nos relatórios de gestão, mas também nas notas explicativas que devem ser feitas para as demonstrações contábeis, já que se trata de fatos relevantes.