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MEDIDAS PROVISÓRIAS
- ADOÇÃO POR ESTADOS E MUNICÍPIOS - FIM DA POLÊMICA - STF DECIDIU QUE PODEM EDITAR
Moacyr de Araújo NunesAdvogado /
Administrador /Técnico em Contabilidade - SP Ivan
Barbosa Rigolin
Advogado I - A Constituição Federal ao dispor, no art.
59, sobre o processo legislativo
contemplou como uma das espécies normativas que o integram as medidas provisórias, disciplinando sua
aplicação no art. 62, que teve a redação alterada pela EC nº 32, de
11 de setembro de 2.001. Desde bem cedo a adoção desse
instrumento por Estados e Municípios, ainda que, mutatis mutandis, nas mesmas hipóteses para as
quais é cabível no plano federal,
foi muito discutida e profundamente controvertida, postando-se de um lado os defensores de sua aplicabilidade
e de outro os afirmadores da
inconstitucionalidade, tanto das Constituições Estaduais que
previam edição de medidas provisórias
pelos Governadores, como das Lei Orgânicas Municipais ao conferir
aquele poder aos Prefeitos. II - Sobre Estados, observou-se que muitos editaram, desde que puderam, inúmeras
medidas provisórias, sendo vívida a lembrança, em particular, do Estado
de Santa Catarina, que as expedia com regular assiduidade. Com o incremento da polêmica
sobre a legitimidade desse procedimento, e o crescente fragor das
discussões que se travavam, retraíram-se e como regra quase de unânime
consenso deixaram de editá-las, aguardando alguma definição judicial
que adviria, e que apenas muito recentemente eclodiu, como se verá. III - Quanto especificamente
aos Municípios, tivemos a oportunidade, logo ao início da polêmica
há mais de uma década, de responder consultas sobre a adoção das MPs
pelos Municípios, quando ainda
não tinham promulgadas suas cartas
próprias, ou seja suas leis orgânicas. E ficamos, desde aquele então,
com os que defendiam a aplicabilidade do instrumento pelos Municípios,
conforme permite inferir o art. 62 da Constituição, em raciocínio
conforme com nosso ordenamento jurídico, repita-se, mesmo antes da
edição das leis orgânicas por todos os Municípios brasileiros. Assim, respondendo consulta
para determinado Prefeito que editou MPs
em 29 de dezembro de 1.989, em
cujo Município alguns Vereadores,
inconformados com a edição daqueles atos pelo Executivo, impetraram mandado de segurança e obtiveram
liminar suspensiva dos seus efeitos, expedimos
o seguinte parecer: “Em minucioso
estudo, para análise e críticas, submetemos o trabalho sobre a aplicabilidade
da Medida Provisória ao Município, conforme publicações no BDM - Boletim
de Direito Municipal - julho/89 - pág. 332 e na Revista Dirigente
Municipal - julho/89 - pág. 22, no que concerne à abertura de crédito
extraordinário. Hoje, após termos participado de diversos eventos e a matéria ter sido
objeto de estudos mais acurados, não temos dúvida na manutenção do
posicionamento inicial por nós tomado, ou seja, o Município pode editar Medidas Provisórias. Como justificamos: A nova regra constitucional
inscrita no art. 62 deixa claro que em caso de Relevância e Urgência poderá
o Presidente da República adotar medidas provisórias. Obedecendo-se ao princípio da simetria, segundo o qual aplicam-se a Estados, Distrito Federal e Municípios as mesmas
regras previstas na Constituição para a União, salvo expressa disposição
em contrário, podemos afirmar que é de competência também do Prefeito
a adoção da Medida Provisória. Importância maior está na hipótese
de o Município ter editado as medidas provisórias antes da promulgação
de sua Carta Própria - LOM e em matérias diferentes da abertura de
crédito extraordinário. Seguramente entendemos que a aplicabilidade
é imediata. Não há que se pensar quanto à obrigatoriedade de editar-se
primeiramente a Lei Orgânica dos Municípios para que se possa
adotar as medidas provisórias nos Municípios. Evidenciada a Relevância e Urgência, não é possível aguardar a promulgação da Lei Orgânica do
Município, principalmente se considerarmos que a Carta Magna estabelece
prazo para sua edição, no caso, até 05-04-90, e o Legislativo poderá
ou não adotar este instrumento. É lógico e evidente que casos de Relevância e Urgência não
admitem delongas. Ademais, a Lei Orgânica do
Município de .......................
ainda não foi editada. Constatamos, aí, a
existência do vacuum legis,
que não pode atuar como fator de inibição do processo e execução das
medidas provisórias, que têm como característica atender aos imprevistos
e às necessidades emergenciais dele decorrentes. J. Saulo Ramos, quando Consultor-Geral
da República, hoje Ministro da Justiça, em precioso trabalho publicado
no jornal O Estado de São Paulo
- 08-04-89 - relata: '6.
O que justifica a edição de medidas provisórias, com força de lei,
em nosso direito constitucional, é a existência de um estado de necessidade que impõe ao Poder Público a adoção imediata
de providências de caráter legislativo, inalcançáveis segundo as regras
ordinária de legislação, em face do próprio periculum
in mora que fatalmente decorrerá do atraso na concretização da
prestação legislativa.' No direito italiano os decretos-leis
foram utilizados antes mesmo que houvesse previsão
legislativa, fundados na necessidade. Explica Biscaretti Di
Ruffia em Derecho Constitucional - Edição 1965 -
Madrid - Tradução de Pablo Lucas Verdu - pág. 169 e 170. 'En orden, especificamente, al problema de los decretos leyes (para los
cuales la tesis aqui refutada se perfiló antes que el ordenamiento
italiano, con la ley de 31 de enero de 1926, número 100, los considerase
explicitamente: número 173), puede, en cambio ocurrir muy bien que,
en un ordenamiento estatal que nos los contemple en sus normas escritas
sobre la producción jurídica, se infiera, sin embargo, de sus principios
fundamentales de estructura, una norma que confiera su emanación a
algunos órganos ante particulares situaciones de necessidad (haciendo,
por conseguinte, a esta última, no fuente, sino condición, o presupuesto
de hecho, de sua producción válida)'. Sob outro ângulo, vale lembrar
o Novo Equilíbrio de Poderes
instituído com a promulgação da nossa nova Constituição, que, entre
outras providências, acabou com o Decurso
de Prazo. É certo que o Processo
Legislativo da Constituição Federal não é mais auto-aplicável
a Estados e Municípios, mas é certo também que o reequilíbrio dos
poderes o é. Assim, o
Estado ou o Município não poderiam adotar o parlamentarismo,
porque seria sistema diferente do nacional quanto ao relacionamento
dos poderes. Adotar as medidas provisórias,
de acordo com o art. 62 da Constituição Federal - Relevância e Urgência - ajusta-se perfeitamente ao novo ordenamento constitucional,
pois o Sistema - Medidas Provisórias
não está apenas no procedimento legislativo, mas sim nos Novos Princípios do reequilíbrio dos poderes. O ato praticado pelo Prefeito,
legítimo no nosso entendimento, ademais, passou pelo crivo do Poder
Legislativo, e este soberanamente acolheu a propositura. Em A Nova Constituição 1988 - Breves anotações elaboradas pelo corpo Técnico-Jurídico
do CEPAM, Fascículo 9 - pág. 68, encontramos: 'Art. 64 - Em caso de relevância
e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força de lei, devendo submetê-las de imediato, para conversão,
ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente
para se reunir no prazo de 5 (cinco) dias. Parágrafo Único - As medidas
provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas
em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo
o Congresso Nacional disciplinar as relações
jurídicas delas decorrentes.' Medidas Provisórias: criptodecreto-lei? As medidas provisórias, além
de substituírem o decreto-lei no ordenamento jurídico brasileiro,
representam importante inovação constitucional. A possibilidade de
utilização de decretos-leis na Constituição em vigor vincula-se a
matérias específicas, na forma determinada pelo art. 55, incs. I e
III. Agora, na Constituição que entrará proximamente em vigor, a utilização
de medidas provisórias pelo Chefe do Executivo condiciona-se apenas
ao caráter de relevância e urgência, mas sem especificação de matérias.
Embora não sejam elas leis, dispõem de força legal e nessa condição
permanecem até serem convertidas pelo Congresso. Note-se que, no caso
de decreto-lei, sua apreciação pelo Congresso Nacional há de sê-lo
no prazo de 60 (sessenta) dias, cujo transcurso in albis torna-o automaticamente aprovado. E se rejeitado o for, seus
efeitos manter-se-ão válidos. As medidas provisórias, quando tomadas,
devem ser submetidas ao Poder Legislativo imediatamente, ou em cinco
dias, na hipótese de recesso. Porém, uma vez rejeitadas pelo Congresso,
perdem eficácia desde sua edição. Caberá, então, àquela Casa, como
dispõe o parágrafo único deste artigo, transformá-las ou não em leis,
no prazo de 30 (trinta) dias, a partir de sua publicação. Mas se o
Congresso não as transformar, deverá disciplinar as conseqüências
das relações jurídicas delas resultantes. Essa nova instituição diminui
a possibilidade de o Presidente da República exorbitar de suas funções
legítimas, utilizando um expediente legal. Por outro lado, torna o
Parlamento co-participante e co-responsável pelas decisões relevantes
tomadas em caráter de urgência pelo Chefe de Estado. Por meio dessa norma o legislador constituinte deu um prazo à frente para
se restabelecer o justo equilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo.
(grifamos) Em A Câmara Municipal - Manual do Vereador - Edição Universitária de Direito
- Dr. Mayr Godoy - 2a edição
- 1989 - contempla: 'As medidas provisórias com
força de lei, autorizadas pelo art. 62 da Constituição Federal, podem
ser adotadas pelo Prefeito Municipal. Em caso comprovado de relevância
e urgência, o Chefe do Executivo pode adotar esse novo normativismo
jurídico de nosso sistema legislativo, que consiste em editar direito
novo de efeito imediato, porém, sujeito à ratificação pelo Poder Legislativo.
Todavia, ao contrário dos decretos-leis, se o Legislativo não as converter
em lei no prazo de 30 (trinta) dias, elas perderão a eficácia a partir
de sua publicação. Caso isso ocorra, no lapso de tempo em que tiverem
vigência, evidentemente, provocarão alterações no mundo jurídico,
que deverão ser objeto de normatização pela Câmara Municipal,
na situação concreta, para que assegure coerência do direito. O prazo
de 30 (trinta) dias começa a ser contado da publicação das medidas
provisórias e é corrido, ainda mesmo que a Câmara Municipal esteja
em recesso, daí porque o Prefeito deverá convocá-la, se isto ocorrer,
dentro de 5 (cinco) dias para deliberar sobre
a conversão em lei ou não. A Câmara Municipal recebe,
assim, outra importante tarefa dentro da função legislativa, que é
prevalecente, ainda que o Prefeito possa, de imediato, adotar as medidas
provisórias com força de lei.' Na mesma linha de raciocínio,
em Guia Prático do Vereador
- IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal - Dr.
Mario Jorge Rodrigue de Pinho - 2a edição - 1989 - expõe: 'Importante inovação contemplada
no texto constitucional é a instituição das medidas provisórias, as
quais vieram a substituir o decreto-lei no mundo jurídico nacional. Como a Constituição Federal
não vedou aos Estados-membros e Municípios a utilização de tais medidas,
não temos receio em afirmar que elas poderão ser adotadas no âmbito
do Município. Aliás, nem as Constituições Estaduais e tampouco as
próprias Leis Orgânicas Municipais poderão pretender que a sua adoção
seja limitada, haja vista que se trata de um mecanismo integrante
do processo legislativo, segundo o qual os Estados-membros e Municípios
estão submissos à sua observância. Sendo assim, o Prefeito poderá
expedir medidas provisórias, desde que sejam respeitados os seguintes
aspectos:
a)
somente em caso de relevante interesse
público e que possua o caráter de urgência;
b)
devem ser imediatamente submetidas
ao crivo do Poder Legislativo Municipal. Caberá então à Câmara Municipal,
dentro do prazo de 60 (sessenta) dias, a partir da publicação de tais
medidas, transformá-las ou não em lei. Note-se, entretanto, que a
sua eficácia opera efeitos jurídicos a contar de sua publicação. Todavia,
se a Câmara não as converter em lei, deverá disciplinar as conseqüências
das relações jurídicas delas resultantes. Como se vê, sem dúvida alguma esse novo mecanismo integrante do processo legislativo
municipal aperfeiçoou o sistema até então existente, dando ao parlamento
a responsabilidade de adotar decisões relevantes, com a parceria do
Prefeito, restabelecendo, assim, um maior ponto de equilíbrio entre
os Poderes Legislativo e Executivo.' Vê-se, portanto, que, em face
do que foi até aqui exposto, o novo texto constitucional trouxe um
avanço no tocante ao Processo Legislativo, conferindo-lhe um caráter
democrático, assim como, assegurando um efetivo ponto de equilíbrio
entre os Poderes Legislativo e Executivo. Do Mestre, Prof. Dalmo de Abreu Dallari, Informativo Municipalista - pág.
5 - dezembro - 1989 - n° 1 - Do
Regimento das Câmaras à Constituinte Municipal, destacamos: 'Depois disso, com a Constituição republicana
e federativa de 1891, os Municípios começaram, timidamente, a recuperar
sua autonomia originária. Entretanto, o hábito da dependência política
e administrativa, fortemente agravada pela insuportável dependência
econômico-financeira, decorrente da atribuição de rendas insuficientes
aos Municípios, anulou na prática as conquistas registradas nos textos
constitucionais. Pressionados pela terrível opção entre manter a autonomia
e não dispor de meios para realizar obras e serviços ou, contrariamente,
receber recursos dos governos estaduais e do federal
mas submetendo-se politicamente, sacrificando a autonomia,
os governantes municipais, quase sem exceção, preferiram esta última
hipótese. Por esse motivo a autonomia
municipal, embora afirmada em todas as Constituições republicanas,
até mesmo nas cartas decretadas por governos ditatoriais, não chegou
a concretizar-se na prática. O vício
da dependência, agravado pelo comodismo dos governantes municipais,
que, no Executivo e no Legislativo, têm preferido a barganha política
à posição de luta pela autonomia, tem facilitado a manutenção da dependência. (...) Na verdade os únicos limites
que o constituinte municipal deve observar são aqueles apontados na
Constituição Federal, especialmente no art. 29: os princípios e as
disposições da própria Constituição brasileira e os princípios da
Constituição do Estado em que se localizar o Município. Respeitados
esses limites, o constituinte municipal pode e deve procurar exaurir
todas as competências previstas no art. 30 da Constituição Federal
e as que decorrem do sistema constitucional. Esse é o caminho para
a efetivação da autonomia municipal, sepultando na história o Regimento
das Câmaras.' A atual Lei Orgânica é de 1969
e tem alcance estadual, fugindo às particularidades
de cada Município. Está ultrapassada completamente face ao
novo ordenamento jurídico vigente, até porque, foi elaborada em um
contexto autoritário, logo, não é óbice à nova sistemática. Da mesma forma, não é objeção
o atual Regimento Interno da Câmara Municipal de
............. por não estar previsto
o Sistema de Medidas Provisórias. Este, como afirmamos sobre a LOM,
também está defasado e deve ajustar-se ao parâmetro da Constituição
Federal, no que couber. Quanto à sua eficácia, a medida
provisória é de efeito imediato, justificado pela Relevância e Urgência de
modo que, ao se converter em lei, esta lei não é retroativa, porque
somente confirma a eficácia que já existe desde a edição da própria
Medida Provisória. No tocante ao prazo referido
na parte final do art. 62 da Constituição Federal, é óbvio que o mesmo
é considerado como prazo de convocação, a partir do qual o Legislativo
se considera reunido. Trata-se de matéria interna
corporis a designação das datas das respectivas sessões para as
deliberações. Finalizando: Da mesma forma que o novo equilíbrio
dos poderes extinguiu desde 05-10-88 o decurso de prazo como forma
de aprovação tácita de normas legais, as Medidas
Provisórias adotadas pelo Executivo estão em conformidade com
o nosso ordenamento constitucional, sendo portanto
legítima a sua adoção, independentemente da promulgação da Lei Orgânica
e da adaptação do Regimento Interno da Câmara, nas mesmas hipóteses
previstas na Constituição da República. São
Paulo, 8 de fevereiro de 1.990” (
[1]
) IV - Prosseguindo no candente
tema, o Jornal do Advogado 203/1995,
pp. 7/9, publicou também alguns artigos sobre medidas provisórias, de que permitimos citar alguns trechos, objetivando
maiores reflexões sobre o assunto: "O EXECUTIVO
USA E ABUSA Enxurrada de MPs é condenada. Governo atribui seu favor legiferante à lentidão
do Congresso. Cecília Marques (...) O ex-ministro da justiça e ex-consultor da República, Saulo Ramos, afirma
que os fundamentos de relevância e urgência estão sendo desprezados.
Uma das últimas reedições assinadas pelo presidente Fernando Henrique
foi a da MP que trata da iodação do sal para o consumo. Para Saulo
Ramos, o Executivo anda 'abusando' das MPs.
'Acabamos por bagunçar o remédio constitucional', afirma. O ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Paulo Brossard, diz que 'constitui
motivo de reflexão' o fato de que a maior parte da Legislação brasileira
venha sendo feita pelo Executivo. Atualmente, cerca de 50 MPs sobrevivem pela reedição mensal. A Constituição não autoriza
a reedição de MPs rejeitadas pelo Congresso
nem a prorrogação do prazo de vigência das medidas não votadas. Ainda assim, Saulo Ramos não considera que haja uma hipertrofia do Poder
Executivo. Segundo ele, os três Poderes estão equilibrados no sistema
constitucional brasileiro. O que acontece, em sua opinião, é a má
gerência da máquina administrativa pelos administradores públicos,
que, muitas vezes, 'se deixam envolver pela máquina da burocracia
federal, máquina terrível que reúne, por metro quadrado, a maior densidade
de incompetência do país'. O ex-ministro chama a atenção para o perigo de se criar MPs especificamente para atender interesses de alguns setores.
'Excetuando-se o ministro da Saúde, o atual governo tem um dos mais
fracos ministérios da nossa história, comparável ao primeiro de Collor',
argumenta. Para ele, 'ministro medíocre não enfrenta funcionário federal.
Tem medo. E vira garoto de recado entre a máquina e o Presidente da
República, que assina as MPs, órfão que está
de assessoria jurídica, sobretudo'." V - E, em outro excerto do
mesmo artigo, lê-se: “É proibido ser
burro O ex-ministro da justiça e ex-consultor da República, Saulo Ramos, explica
que o Poder Executivo tende a suprir a deficiência do Poder Legislativo
através de Medidas Provisórias, quando este deixa de cumprir sua principal
função, que é legislar. Saulo Ramos explica que as MPs seguem a linha
dos decretos-leis italianos e espanhóis, e as ordonnances francesas.
São medidas legislativas cautelares que adiantam o provimento legal
sobre situações urgentes, que tenham relevância pública e social. O ex-ministro vê muitas falhas no projeto de
limitação do uso das Mps do atual ministro da Justiça, Nelson Jobim.
Segundo Saulo Ramos, não há necessidade de lei para regular a capacidade
e cultura do governante. Bastaria não editar medidas contrárias aos
pressupostos constitucionais. 'Seria prudente colocar uma tabuleta
nos corredores dos juristas do governo com a frase: É proibido ser
burro ou esperto demais', ironiza. Saulo Ramos lembra que na Constituição passada, o decreto-lei era permitido
apenas para segurança nacional, finanças públicas, inclusive normas
tributárias e criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.
Por isso mesmo, sugere que se volte à experiência do decreto-lei,
limitando as matérias. Para ele é preciso disciplinar o processo constitucional
sobre decurso de prazo sem deliberação pelo Congresso, rejeição por
maioria simples, direito a reedição, enquanto
perdurar a urgência dos casos. Outro ponto importante é estudar os
casos em que essa urgência se enquadra." VI - Não é só. O outro artigo mencionado,
do Jornal do Advogado, reza: “A exceção torna-se a regra. Sob o pretexto de manter o
Executivo forte, as MPs são editadas em desrespeito
aos limites constitucionais José Gomes Neto A Medida Provisória prevista na atual Constituição tornou-se via normativa
de uso do presidente da República tão profuso e indiscriminado quanto
o extinto Decreto-lei. De 5/out/88 a 24/março/95 foram editadas 955
Mps - média de 12,4 por mês. O regime autoritário (out/69 a set/88)
editou 2.481 Decretos-leis - média de 10,9 por mês. Pior que a quantidade exagerada de MPs é que
várias delas dispõem sobre matérias que, pelo parâmetros constitucionais
(art. 62 da CF), não são juridicamente relevantes e urgentes, além
de reeditadas costumeiramente. Sob este enfoque a MP é pior que o
Decreto-lei. Este, além de cingido a limites constitucionais (artigo
55 da Carta anterior) menos abrangentes que os daquela, não os teve
tão desrespeitados pelo regime autoritário que os da MP pelo regime
democrático. Com efeito, sob o vezo histórico de manter-se um Executivo
'forte' a MP está sendo usada para qualquer matéria, envolta no manto
da interpretação elástica que deliberadamente confunde os pressupostos
jurídicos de 'urgência e relevância'
com interesse políticos momentâneos e, via de regra, desrespeitada
o sistema normativo e os direitos individuais. Basta lembrar as MPs relativas aos denominados
'planos de estabilização econômica' impondo congelamentos de preços
e até o seqüestro de haveres bancários (Plano Collor I), além de outras
dispondo sobre matéria penal e tributária, em flagrante desrespeito
ao princípio da reserva de lei formal. Além de construir grosseira afronta aos pressupostos constitucionais da
relevância e urgência, depõe contra a lógica e bom-senso a edição
de MPs como a que fixa o efetivo da Polícia Militar de Roraima
ou a que inscreve os nomes de Tiradentes e Deodoro da Fonseca no 'Livro
dos Heróis da Pátria'. Já se tornou corriqueira a reedição de Mps não convertidas em lei, cujos
exemplos mais gritantes são o Plano Real (sétima reedição) e mensalidades
escolares (oitava reedição). A MP deixou
de ser exceção para se transformar na regra do processo legislativo!
E nos casos de reedição continuadas, não
é mais provisória e sim definitiva." VII - Quando o autor ocupava
o cargo de Secretário da Fazenda, no seu querido Estado de Osasco, tiveram as autoridades municipais de abrir um crédito adicional extraordinário “até o
valor de CR$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de cruzeiros reais),
destinado ao atendimento de despesas decorrentes do estado de calamidade
pública” que fora declarado pelo Decreto nº 7.886, de 15 de março
de 1994. Nessa ocasião sua orientação, de edição de medida provisória
com aquele objetivo, não foi aceita, sob as conhecidas alegações de
inconstitucionalidade da MP municipal. O tempo - senhor da razão, como no dizer de um ex-Presidente da República - passou, e em 4 de setembro de
2002, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 425, em memorável
decisão de que foi relator o Min. Maurício Corrêa, o e.
Supremo Tribunal Federal deliberou
que os chefes dos Executivos estaduais e municipais, à semelhança
do Presidente da República, podem editar medidas provisórias. VIII - Em publicação sobre a matéria, Daniel Pereira
e Kátia Guimarães dissecam o assunto, como se pode observar: “Governador e Prefeito podem
editar MP. Supremo autoriza uso do dispositivo desde que
esteja previsto nas constituições locais”. O plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu ontem, por maioria
de votos, que governadores e prefeitos podem editar medidas provisórias
(MPs) desde que as constituições estaduais e municipais prevejam
tal competência e que os dispositivos, posteriormente, sejam convertidos
em leis pelas respectivas assembléias legislativas. O entendimento,
o primeiro da Corte sobre a questão, resulta do julgamento de uma
ação direta de inconstitucionalidade (Adin) proposta pelo PMDB, em
1990, a fim de derrubar três MPs baixadas
pelo governo do Tocantins e referendadas pelo Legislativo local. Para nove dos dez ministros que analisaram a ação, prevaleceu o argumento
de que o parágrafo 2º do artigo 25 da Constituição Federal - alterado
pela Emenda Constitucional nº 5, de 1995 - garante implicitamente
aos chefes do Poder Executivo o direito de baixar MPs
ao dizer que eles podem explorar diretamente, ou mediante concessão,
os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, 'vedada a edição
de medida provisória para sua regulamentação'. Também contribui para a decisão uma outra disposição da Carta de 1988,
no caso a autonomia concedida a estados e municípios, considerada
essencial para o pleno funcionamento da federação. 'As cartas locais
representam a expressão mais elevada do poder de auto-organização
deferido aos estados pela Constituição Federal', disse o ministro
Celso de Mello.. Ele votou depois de o relator
do caso, ministro Maurício Corrêa, definir os parâmetros que garantem
a constitucionalidade do uso de MPs por governadores
e prefeitos. Apesar de considerar legítimo o mecanismo, Corrêa ressaltou que ele só
deve ser usado em situações de exceção e para resolver crises emergenciais,
e não de forma desmedida, como acontece no País. 'É possível que eventualmente
se verifique alguma discussão sobre o uso abusivo da medida', afirmou,
por sua vez, o ministro Gilmar Mendes, lembrando que, nesses casos,
restará o recurso à Justiça. A opinião foi compartilhada ainda pelo
presidente do STF, ministro Marco Aurélio de Mello, que preferiu não
afastar a utilização das MPs embora 'também reconheça a sua recorrência em demasia'. Autor do voto vencido, o ministro Carlos Velloso disse que a decisão do
plenário desrespeita a autonomia e a independência, inclusive de competência,
entre os três poderes. Seguiram a mesma linha os senadores que estavam
em Brasília para o esforço concentrado da casa. Para Osmar Dias (PDT-PR),
a decisão não faz bem para a democracia porque coloca o Legislativo
em segundo plano. 'Esta experiência já não foi boa no âmbito federal', afirmou. Dias ainda
mostrou preocupação com a possível negligência no uso de MPs, que podem, por exemplo, ferir a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF). 'Não sei como isso vai ficar?', questionou. Ele ainda
criticou o STF devido a possível 'legislação por analogia', ao se
referir ao fato de que a Constituição Federal permite apenas que o
presidente da República edite medidas provisórias, sem trazer dispositivos
claros com relação às demais esferas de poder. O tucano Lúcio Alcântara (CE) também fez restrições a
decisão do Supremo. 'É um grande perigo",
observou. 'Há questões que são relevantes e realmente precisam de
rapidez na decisão. Mas há casos de diversas reedições e abusos',
completou ele, acrescentando que a limitação do uso de MPs, aprovada
pelo Congresso Nacional, tornou o processo de análise de matérias
'razoável'. Para José Fogaça (PPS-RS), os estados e os municípios não têm necessidade
de utilizar os instrumentos da medida provisória porque não lidam
com casos de relevância e urgência como exige a Constituição brasileira.
'O nível não releva questões urgentes. Tem que haver uma justificativa
para isso', disse. Ele lembrou que a edição de MPs
já esteve prevista na Constituição gaúcha, mas foi retirada por uma
emenda. Já o líder do PSDB no Senado, Geraldo Melo (RN),
disse que a decisão uniformiza a iniciativa em todos os estados e
municípios brasileiros. Segundo ele, várias regiões já utilizam essa
prerrogativa. Melo alertou, porém, que o Congresso Nacional deveria
votar uma lei suplementar regulamentando em que condições as MPs
devem ser baixadas pelos Executivos. 'Não pode ser uma coisa indiscriminada',
completou.” (
[2]
) IX - Recorde-se que a redação do art.
62, constitucional, foi alterada
pela EC nº 32, de 11/09/01, inserindo-se novas regras com o objetivo
de limitar a edição das medidas provisórias. No procedimento e na técnica
adotados pela EC nº 32 chama-nos atenção a al. d, do inc. I, do § 1º, que ao vedar a edição de medidas provisórias
para os créditos adicionais (gênero), fá-lo também para os créditos suplementares
(espécie), confundindo o gênero adicionais
com a espécie suplementares,
o que merece e precisa ser
corrigido. X - De todo o exposto deve
ter restado clara a real e efetiva juridicidade da edição de medidas
provisórias, por Estados e Municípios, para a abertura dos créditos
adicionais extraordinários destinados a
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Recordamos que o e. STF assim
decidiu, para o caso de existir a previsão respectiva no processo
legislativo das leis orgânicas municipais, caso de Municípios, e das
Constituições locais, para o caso da administração estadual. Qualquer abertura do crédito
extraordinário haverá, portanto, e sempre, de cumprir o estabelecido no § 3º, do art.
167, da Constituição, dispositivo esse que com clareza estabelece
“observado
o disposto no artigo 62.” XI - Assim, à vista das considerações
acima, admitamos a seguinte hipótese: uma tromba d'água eclodiu em
dado Município, ocasionando o desabrigo de grande parte da população,
como diversos outros danos materiais. O que fazer?
Recomenda-se adotar as medidas provisórias, de acordo
com o art. 62, da Constituição Federal, se a hipóteses é de relevância e urgência. Como deverá agir o Prefeito?
1.
Em primeiro lugar, deverá decretar
- lato sensu - estado de calamidade
pública.
2.
Poderá, alternativamente, decretar
o estado de calamidade pública em forma de Medida Provisória, e, no
mesmo instrumento, determinar a abertura de crédito extraordinário
para fazer face às despesas com a decretada calamidade pública, se esta requerer
tal procedimento.
3.
A abertura de crédito extraordinário
exige medida provisória,
conforme dispõe o art. 167, §§ 2° e 3°, da Constituição Federal, verbis: "Art. 167 - São vedados:
(...) § 2° - Os
crédito especiais e extraordinários
terão vigência no exercício financeiro em
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado
nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos
nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício
financeiro subsequente. (Grifamos). § 3° - A abertura de crédito
extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis
e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, observado o disposto no art. 62." (Grifamos). A Carta já reza: “Art. 62
- Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las
de imediato ao Congresso Nacional. § 1º É vedada a edição de medidas
provisórias sobre matéria: I – relativa a: a) nacionalidade, cidadania,
direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organização do Poder Judiciário
e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes
orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado
o previsto no art. 167, § 3º; II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer
outro ativo financeiro; III – reservada a lei complementar; IV – já disciplinada em projeto
de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto
do Presidente da República. § 2º Medida provisória que
implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos
nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício
financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último
dia daquele em que foi editada. § 3º As medidas provisórias,
ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição,
se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável,
nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso
Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas
delas decorrentes. § 4º O prazo a que se refere
o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se
durante os períodos de recesso do Congresso Nacional. § 5º A deliberação de cada
uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias
dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos
constitucionais. § 6º Se a medida provisória
não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação,
entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas
do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação,
todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. § 7º Prorrogar-se-á uma única
vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo
de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação
encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. § 8º As medidas provisórias
terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. § 9º Caberá à comissão mista
de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas
emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo
plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. § 10. É vedada a reedição,
na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada
ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. § 11. Não editado o decreto
legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição
ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas
e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão
por ela regidas. § 12. Aprovado projeto de lei
de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado
ou vetado o projeto.” (Redação dada pela EC 32) XII - Pela simples leitura
do § 3°, do art. 167, combinado com o art. 62, conclui-se pela obrigatoriedade
de a medida - abertura de crédito extraordinário - ser submetida à
apreciação do Legislativo Municipal. Impõe-se aqui lembrar que a
Lei n° 4.320/64, em seu art. 44, ao tratar dos créditos extraordinários
assim dispõe: “Art. 44 - Os créditos extraordinários
serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.”
(Grifamos). Não restam dúvidas sobre que
a esta norma acima não se aplica o princípio da recepção, razão pela qual deve-se concluir que ela ficou implicitamente
derrogada pelo novo texto constitucional. Pelo aludido princípio da
recepção as normas infraconstitucionais (leis, decretos, decretos
legislativos, resoluções, portarias, instruções) que não conflitem
com o novo texto constitucional permanecem em pleno vigor. No direito anterior, o Prefeito
decretava e comunicava a Câmara Municipal a sua decisão.
Agora, faculta-se a ele editar medida provisória, o que pressupõe
a participação do Poder Legislativo no processo. De fato, se aquela
não for convertida em lei
- isto é, se não for aprovada pela Câmara - no prazo
de 60 (sessenta) dias, prorrogável nos termos do § 7°, do art. 62,
da Constituição, perderá sua eficácia. Assim, as causas que dão origem
à abertura do crédito extraordinário são as mesmas previstas na Lei
n° 4.320/64, porém os procedimentos a serem adotados são os estabelecidos
no art. 62, e seus parágrafos, da Constituição de 1.988, com a redação
que atualmente ostenta. Uma vez aprovada a medida provisória
pela Câmara, transforma-se em lei.
Por tratar-se, isto, praticamente de uma anomalia ao processo
legislativo, entendemos que o Presidente da Câmara é quem vai promulgar
a lei. Este entendimento deflui pela aplicação da regra da simetria, neste caso aplicável às
promulgações procedidas, na esfera federal,
pelo Presidente do Senado. XIII - E se acaso a iniciativa
do Prefeito, ainda na hipótese aventada, for rejeitada pelo Legislativo? Esclarece o § 11, do art. 62,
da Constituição Federal, aplicável à espécie por força do mesmo princípio
da simetria, que, rejeitada a medida provisória, perderá ela eficácia
desde a sua edição, devendo o Legislativo disciplinar as conseqüências das relações
jurídicas dela decorrentes. Em caso de rejeição da Medida
Provisória, no Município, entendemos que o instrumento de que dispõe
a Câmara Municipal para “disciplinar as relações jurídicas decorrentes” é o decreto
legislativo. É de bom senso que a Câmara,
nesta hipótese, ainda que torne nula a medida desde a sua edição,
preserve os direitos daqueles que, com base nela e de boa-fé, contrataram
ou de outro modo comprometeram-se com a Prefeitura. XIV - Em face de todo o exposto,
sugerimos que os Municípios insiram em suas Leis Orgânicas
a previsão de o Executivo poder editar medidas provisórias, ainda
que estas sejam somente para os casos de abertura de créditos extraordinários,
conformando-se essa hipótese com a Constituição Federal. Quanto àqueles Municípios que
já contemplaram em suas LOMs tal previsão,
resta adequar tal admissibilidade aos termos da Emenda Constitucional
nº 32, obviamente sem a impropriedade aludida da confusão entre
gênero e espécie. E será esse, se ainda não o
foi, o fim da magna e renhida polêmica. IVAN BARBOSA RIGOLINRua Líbero Badaró 152, 7º Andar - Centro CEP: 01008-000 – São Paulo – SP Telefax: (0XX11) 3104-0992 e-mail: ibrigolin@uol.com.br Advogado em São PauloMilitante na área de Direito
Público; Consultor e Assessor Jurídico de Prefeituras e Câmaras Municipais. MOACYR DE ARAÚJO NUNESRua Paraguaçu 442, Apto. 71 – Perdizes CEP: 05006-011 – São Paulo – SP Telefax: (0XX11) 3864-1443 e-mail: mechinunes@ig.com.br Advogado, Administrador, Técnico em ContabilidadeEx-Gerente de Orçamento e Contabilidade e Técnico Máster da Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM; Ex-Secretário da Fazenda do Município de Osasco (1993-1995); autor de vários trabalhos e artigos publicados; Presidente da ACOPESP – Associação dos Contabilistas e Orçamentistas Públicos do Estado de São Paulo (1979-2003); Consultor na área Financeira do Setor Público; Ex-Assessor Jurídico da Câmara Municipal de Osasco/SP. |