SUBSÍDIO DE VEREADOR

1. A partir do início dos efeitos da Emenda Constitucional nº 25, de 14.2.2000, que entrou em vigor apenas em 1º de janeiro de 2.001, entende-se que deve ser procedida por resolução a fixação do subsídios dos Vereadores, em uma legislatura para vigorar na subseqüente, a Carta atualmente não exigindo mais que isso. 2. Tendo sido o subsídio entretanto fixado por lei ainda em 2.000, o Município àquela ocasião fez observar a regra da então vigorante Emenda Constitucional nº 19, de 4/6/98, que para tanto exigia lei. Sendo assim, jamais se pode entender que aquela fixação, expedida segundo a regra constitucional vigente à ocasião e não segundo a regra futura, contenha qualquer nulidade. 3. Não se podia exigir que a fixação do subsídio, em 2.000, contrariasse a regra constitucional vigente à ocasião, e obedecesse a outra regra que ainda não havia entrado em vigor, mas que estava meramente anunciada para o futuro. 4. Então, a) se faltou a resolução que poderia ter sido editada até 2.004 para o subsídio a partir de 2.005; b) se o subsídio dos atuais Vereadores precisa estar fixado, e c) como constitucionalmente não mais é possível editar resolução para fixar aquele subsídio, então forçosamente a lei municipal de 2.000 constitui a natural e única fonte de direito para o caso, não podendo ser desconsiderada a nenhum título.

O ilustre Presidente de uma Câmara Municipal, de Município paulista, formula-nos consulta a respeito do subsídio dos Vereadores àquela edilidade. Informa que o subsídio para a presente legislatura foi fixado por uma lei municipal de 2.000, e não por outro ato. Após a edição daquela lei municipal nenhum outro ato foi expedido para estabelecer ou modificar o subsídio dos Vereadores, de modo que ainda vigora a mesma lei fixatória.

Considerando a redação do art. 29, da Constituição, e anexando aquela lei municipal, indaga então sobre qual deve ser aquele subsídio, a partir de 1º de janeiro de 2.005, pedindo parecer.

I – Temos, aqui relatado, um problema raramente ocorrente nos meios da Administração pública brasileira: o excesso de zelo, ou simplesmente o excesso, quanto às formas, ou quanto aos meios.

Com todo efeito, dificilmente algum órgão público, ou alguma entidade integrante da Administração, pratica atos, da natureza que for, de maior hierarquia, ou de mais complexa e elaborada fatura, que aquela que o ordenamento jurídico lhe exige. Pecar por deficiência de conteúdo é freqüente, mas agir com excesso de rigor, ou som simples excesso formal, não é nem um pouco comum.

II - Neste caso, entretanto, algo semelhante a excesso de meios aconteceu no Município consulente, sendo este o resumo histórico da situação atual:

- o Município tinha editada uma lei de 2.000, a qual fixava o subsídio dos Vereadores para a legislatura a se iniciar em 1º de janeiro de 2.001 “no limite estabelecido no inc. VI, do art. 29,da Constituição”;

- rezava o inc. VI, do art, 29 constitucional àquela ocasião, sob o vigor da EC 19, de 4 de junho de 1.998, que o “subsídio dos Vereadores seria fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Estaduais”;

- estava portanto correta a referida lei local, pois que atendia o preceito constitucional vigente em novembro de 2.000, o qual exigia lei para a fixação do subsídio. Aquela lei municipal fez, também, observar o princípio da anterioridade, que não estava previsto na Carta então, mas que nada impedia fazer observar, fixando-se em uma legislatura o subsídio da legislatura subseqüente, o que jamais foi proibido se observada a forma mínima prescrita na regra competente;

- a Câmara consulente, com base na nova redação que o inc. VI, do art. 29 constitucional, passou a ter em 1º de janeiro e 2.001 por força da EC 25, podia ter aprovado resolução, até 2.004, que fixasse o novo subsídio dos Vereadores para a legislatura iniciante em 2.005 em lugar daquele fixado na lei de 2.000, porém silenciou, não o fez;

- manteve vigente a lei de 2.000, até porque - e aqui o comentário é nosso – com absoluta certeza o valor do subsídio seria mantido em uma eventual nova resolução, já que pela lei de 2.000 estava fixado no limite máximo constitucional, e é sabidamente de muito duvidosa constitucionalidade a redução de subsídio de qualquer agente público, já que constitui a sua remuneração, e com isso tem caráter alimentar, dificilmente sendo admissível qualquer redução ao longo do tempo ([1]);

- assim, se não iria haver mudança no valor do subsídio - como parece inquestionável que não iria -, então a Câmara deve ter entendido desnecessário fixar por resolução o mesmo que já estava correta e constitucionalmente fixado por anterior lei;

- resultado para finalizar este resumo: a lei municipal de 2.000 vigora até o dia de hoje. Está isso irregular ? Contém alguma nulidade a lei municipal que hoje poderia estar substituída por resolução ?

A lei municipal até aqui referida, de 2.000, ainda que pudesse ter sido substituída por uma resolução em até 2.004, apenas pelo fato de não o ter sido não passou a conter nem contém nenhuma inconstitucionalidade, nem implica qualquer irregularidade dentro do ordenamento jurídico brasileiro.

Pode constituir um meio excessivo ante a atual redação da Constituição Federal, porém o só fato de algum ato ser meio excessivo para algum fim que pudesse ter outro ato de menor hierarquia jamais constituiu irregularidade no direito brasileiro.

IV - Temos, por exemplo, que uma desapropriação pode ser decretada pelo Executivo, como o declara a vetusta lei geral das desapropriações, porém nenhuma ilegalidade existirá se for objeto de uma lei que a autorize, e ninguém poderá acusar a lei de irregular apenas por ter sido, como lei formal, excessiva para o fim a que se prestou, de modo que a desapropriação procedida por lei será tão regular quanto se o fora por mero decreto.

Em outro exemplo, não precisa o Executivo autorização legislativa para contratar serviço de coleta de lixo urbano por cinco anos, pois que isso está expressamente autorizado na lei nacional de licitações, art. 57, inc. II. Se entretanto, dado o vulto e a importância desse negócio, resolver o chefe do executivo autorizar-se por lei, de sua iniciativa, a contratar aquele objeto, onde então residiria qualquer irregularidade?

Em terceiro exemplo, já tem decidido reiterada e uniformemente há décadas o Supremo Tribunal Federal que o Executivo não necessita lei autorizativa para celebrar convênios de cooperação com a iniciativa privada, mesmo que isso envolva despesa pública ([2]). Que impede, entretanto, ao Executivo, talvez até por excessivo zelo com a coisa pública, de pedir autorização legislativa para celebrar este ou aquele convênio, particularmente complexos e dispendiosos ? A lei autorizadora, ainda que desnecessária, acaso nulifica o convênio que autorizou ? Evidentemente não.

Um último exemplo, pinçado ao acaso da legislação licitatória, evidencia o caráter admitidamente abrangente do ato maior, mesmo que suficiente outro ato menor, e se dá na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1.993, a lei nacional das licitações e dos contratos administrativo. Reza o § 4º, do art. 23, daquela lei: “Nos casos em que couber convite, a Administração poderá utilizar a tomada de preços e, em qualquer caso, a concorrência.” Jamais o inverso seria admitido: convite se o valor exigisse tomada de preços, ou tomada se o valor exigisse concorrência. Mas o meio maior sempre pode ser utilizado pelo menor.

V - Os exemplos poderiam multiplicar-se, mas é desnecessário prosseguir no seu elencamento. Basta fixar-se a certeza de que não é o uso de meio formal excessivo, desnecessário, demasiado, exagerado, que terá condão de viciar, de macular ou de nulificar o ato, o contrato ou o negócio efetuado por seu intermédio.

Afirma-se que água benta em excesso mal algum faz a alguém, como é igualmente certo que excesso de cautela, de educação, de cortesia, de acatamento, de austeridade, jamais podem ser inquinados como defeitos nem de ato nem de procedimento algum, sobretudo em se tratando de questões de ordem pública, indisponíveis pelas partes.

Se em um Município a Constituição admite mera resolução para fixar subsídio de Vereadores, e esse Município faz mais que isso, editando ato de superior hierarquia quando dele não necessitava, nem por isso perde os efeitos que desejava, como nem por isso vicia a intenção dos autores, nem se desvia da finalidade publicística que deve estar presente.

O inverso seria inadmissível, resolução quando a Carta exige lei; mas nunca dar o mais pode ser tido como invalidante, injurídico ou irregular. Negar o mínimo constitucional é violar o comando da Carta, por lhe negar vigência; mas exceder aquele mesmo mínimo, fazendo mais que a regra exige, quando não é mesmo elogiável é ao menos indiferente à regularidade dos efeitos que se pretenderam, que são exatamente os mesmos que o ato inferior produziria.

VI - No caso presente, uma demonstração a mais, disso afirmado, porventura já se evidenciou de forma eloqüente: nas apreciações anuais de contas da Câmara Municipal consulente, procedidas regularmente pelo e. Tribunal de Contas desde a promulgação da lei municipal de 2.000, em comento, nenhuma ressalva ou observação foi levantada a respeito do instrumento até hoje utilizado para fixar o subsídio dos Vereadores, aquela lei municipal, mesmo após a edição da EC 25. Ao contrário, as contas vêm merecendo repetida e invariável aprovação, mesmo que estabelecidas em leio e não em resolução.

A doutrina constitucionalista enfatiza a hierarquia das normas legais, que como sistema rigidamente organizado não pode ser invertida, admitindo-se o uso do instrumento legislativo maior pelo menor, mas nunca o inverso.

Vêm arroladas no art. 59 da CF. São: I – emendas à Constituição; II – leis complementares à Constituição; III – leis ordinárias; IV – leis delegadas; V – medidas provisórias; VI – Decretos legislativos e VII – resoluções.

Sabemos que há um escalonamento de normas. A lei se submete à Constituição, o regulamento se submete à lei, a instrução do Ministro se submete ao decreto, a resolução do Secretário de Estado se submete ao decreto do Governador, a portaria do Chefe de Seção se submete à resolução secretarial. Há hierarquia de atos normativos e, no ápice do sistema, está a Constituição. A emenda à Constituição é, enquanto projeto, um ato infraconstitucional: só ingressando no sistema normativo é que passa a ser preceito constitucional e, daí sim, da mesma estatura daquelas normas anteriormente postas pelo constituinte.” (In Elementos de direito constitucional, 5ª ed. Revista dos Tribunais, SP, 1.989, p. 146. Grifo nosso.)

O caráter hierárquico das normas legislativas, sempre a legitimar o emprego de lei por resolução, é também realçado por Janice I. R. Espallargos:

“O art. 59 da Constituição da República revela a adoção pelo nosso ordenamento jurídico da teoria da construção escalonada do ordenamento jurídico, elabora por Kelsen, e cujo núcleo, consoante leciona Norberto Bobbio, é o fato de as normas de um ordenamento não estarem todas no mesmo plano. Há normas superiores e inferiores. As inferiores dependem das superiores. Subindo das normas inferiores àquelas que se encontram mais acima, chega-se a uma norma suprema, que não depende de nenhuma outra norma superior, e sobre a qual repousa a unidade do ordenamento e, ainda, devido à presença, num ordenamento jurídico, de normas superiores e inferiores, ele tem uma estrutura hierárquica. As normas de um ordenamento são dispostas em ordem hierárquica.” (In A Constituição na visão dos tribunais, vol. 2, ed. Saraiva, SP, 1.997, p. 579. Grifo nosso.)

“Com efeito, as normas componentes de um ordenamento jurídico encontram-se dispostas segundo uma hierarquia e formando uma espécie de pirâmide, sendo que a Constituição ocupa o ponto mais alto, o ápice da pirâmide legal, fazendo com que todas as demais normas que lhe vêm abaixo a ela se encontrem subordinadas. Estar juridicamente subordinada implica que uma determinada norma prevalece sobre a inferior em qualquer caso em que ela conflite. A norma superior demanda obediência da subordinada, de tal sorte que esta lhe deverá dar sempre inteiro cumprimento sob pena de vir a ser viciada” (In Curso de direito constitucional, 11ª ed. Saraiva, SP, 1.988, p. 43/4, e grifamos).

Deixam claro o suficiente, estes ilustres literatos, que se existe uma hierarquia de normas legislativas para algum fim será, como toda hierarquia tem uma razão de ser; e se existe hierarquia qualquer fato praticado na observância da ordem hierárquica há de ser tido como legítimo, como o é a ordem, dada pelo chefe do chefe, ao subordinado do primeiro, na medida em que quem pode o mais pode o menos.

E resolução é, no entender dos estudiosos, um mínimo que a Constituição exige para a fixação do subsídio dos Vereadores – sim, porque não está escrito na Carta que será necessariamente resolução o instrumento a ser utilizado para a fixação do subsídio dos Vereadores, apenas é tradicional o uso desse instrumento, consagrado em leis orgânicas municipais para fins internos do Poder.

Se entretanto, com observância à regra da hierarquia, alguma Câmara Municipal iniciar lei para fixar o que poderia fazer por resolução, cumprindo mais que o mínimo que lhe era exigido, tê-lo-á feito porque o quis, sem nulidade alguma que lhe seja imputável.

Se o constituinte entendeu conveniente prever no § 2º, do art. 242, da Constituição Federal, que o Colégio Pedro II será mantido na esfera federal, quando se sabe que para manter alguma coisa como está não é necessário nem sequer telefonema de autoridade, nem por isso se questiona a formal juridicidade daquela espantosa estatuição da Constituição-cidadã. Se então, num ordenamento assim e descendo-se ao plano do Município, quem pode fixar algo por resolução prefere fazê-lo por lei, que é hierarquicamente superior , como de alguma irregularidade poderá ser inquinado ?

IX – Nem se alegue que, por ser a resolução, por freqüente definição legal e doutrinária, um ato apto a produzir efeitos internos dentro de um Poder, um órgão ou um colegiado, então a sua substituição por lei constituiria irregularidade. Nunca.

Esse argumento cai por terra sem maior esforço, na medida em que todo Poder, órgão ou colegiado pode sempre submeter qualquer assunto interno seu à disciplina de uma lei, mesmo que isso pareça tão desmesuradamente exagerado como seria matar tico-tico com canhão, ou trucidar minhoca com marreta. De fato é, a par de inominadamente cruel, descabidamente exagerado utilizar tão poderoso armamento para exterminar os pequenos e inocentes animaizinhos, porém ninguém duvide de que o canhão e a marreta efetivamente os remetem a outras plagas... ou seja, produzem o mesmo efeito que se pretendia, e que poderia ser obtido com meio muito mais moderado.

Se, de mesmo modo que os – torpes – canhoneiro e marreteiro, a Câmara, mesmo que não obrigada, resolve submeter a fixação do subsídio de seus membros ao processo formativo de uma lei, disso nada a impede, na medida em que todos, querendo, podem algemar-se, mesmo sem a tanto estarem obrigados.

Não procede, portanto, o argumento, e neste caso particular tanto mais, porque a lei municipal de 2.000, em questão até aqui, mesmo sem estar obrigada - porém seguramente já antevendo a futura necessidade -, previu a regra da anterioridade que seria obrigatória para a resolução a partir de janeiro de 2.001, ou seja, fixou a remuneração não para os Vereadores de 2.000 como podia ter feito ([3]), porém apenas para os futuros Vereadores.

Variou portanto apenas a forma instrumental – lei em vez de resolução -, mas não a matéria, nem o seu exato conteúdo, pois que com absoluta certeza seria o mesmo de uma resolução. O princípio da anterioridade, que é de obrigatória observância nos dias de hoje pelas resoluções que se editem para fixar o subsídios dos Vereadores, foi oportunamente observado pela lei municipal de 2.000 - e isso é o que mais importa ter presente.

E até por isso jamais foi nem restou inválida a fixação daquele subsídio, inclusive para o dia de hoje, por tudo que se examinou.

Pelo que se ponderou, e pela doutrina compulsada, conclui-se que o valor do subsídio dos Vereadores do Município consulente, para a legislatura de 2.005 a 2.008, é aquele estabelecido no único diploma existente sobre essa matéria, a lei municipal de 2.000, tantas vezes aqui referida, que plasma o limite máximo de valor constitucionalmente admitido, previsto na al. f, do inc. VI, do art. 29, da Constituição Federal, ou seja 75% do valor do subsídio do Deputado Estadual.

Vale dizer: pelo critério adotado pela Lei municipal em questão, o valor do subsídio variará conforme a população do Município, cuja tendência é sempre subir porém que nada impede um dia, por alguma razão difícil de imaginar, venha a decrescer, fazendo ocasionalmente o Município enquadrar-se em alínea diversa da f, do inc. VI, art. 29 constitucional, em que atualmente se encontra, com isso fazendo variar o teto remuneratório, que foi adotado pela lei.

Ainda quanto ao tema é de lembrar que, pela redação da lei municipal, a cada oportunidade em que, conforme atestado pela Assembléia Legislativa, subir o subsídio dos Deputados Estaduais automaticamente subirá, na mesma data e proporção, o valor do subsídio dos Vereadores, sem necessidade de outra formalidade ou providência senão fazer as novas contas.

[1] Sendo mesmo conhecidas decisões judiciais que invalidaram reduções havidas no passado, por puramente político-persecutórias, ainda sob a Constituição de 1.967 com a EC nº 1/69, época em que a remuneração dos Vereadores era estabelecida por quatro leis complementares federais.

[2] E nesse sentido os Tribunais de Justiça, com a mesma pacífica uniformidade, têm declarado inconstitucionais dispositivos de leis orgânicas municipais que exigem autorização legislativa para que o executivo celebre convênios.

[3] Sim, porque a Constituição, em 2.000, não exigia que a lei fixasse o subsídio dos futuros Vereadores, permitindo-lhe fixá-los dos Vereadores que aprovassem a mesma lei, para o mesmo momento, porque, sendo lei o instrumento, balizava-se pelo princípio do check and balance, ou dos freios e contrapesos que um Poder exerce sobre o outro: antes da EC 25, se o Executivo entendesse inconstitucional, ilegal ou contrário ao interesse público o projeto de lei que fixasse o subsídio dos Vereadores, poderia vetá-lo, tudo isso a inexigir qualquer anterioridade. A regra da anterioridade somente tem sentido, nesta específica matéria, se são os parlamentares fixando, sem participação se outro Poder que contenha seus eventuais excessos, os próprios subsídios.